Czy państwo może zaciągać zobowiązania bez zgody prezydenta - i czy obywatele mają jeszcze kontrolę nad tym, co dzieje się w ich imieniu?
W piątek może dojść do jednego z najbardziej napiętych momentów w ostatnim sporze o granice władzy w Polsce: rząd zapowiada podpisanie unijnego instrumentu SAFE (Security Action for Europe) oraz uruchomienie finansowania, mimo że ustawa wdrażająca została zawetowana przez Prezydenta RP. W centrum sporu nie jest już tylko sama polityka obronna ani nawet sama Unia Europejska. Pytanie jest dużo głębsze i bardziej fundamentalne.
Kto w Polsce realnie decyduje o zaciąganiu zobowiązań finansowych w imieniu obywateli i czy istnieją jeszcze skuteczne hamulce, kiedy polityczny impet idzie w stronę szybkiego działania?
Co rząd zapowiada - i dlaczego to budzi napięcie.
Według publicznych zapowiedzi, rząd ma podpisać udział Polski w mechanizmie SAFE. Ma to zrobić poprzez ministrów (obrony i finansów), i - co najważniejsze - ma uruchomić finansowanie, mimo że ustawa krajowa została zablokowana wetem prezydenta. W praktyce oznacza to próbę działania w schemacie: szybka decyzja wykonawcza z wykorzystaniem mechanizmu unijnego i pominięciem zablokowanej ścieżki ustawowej. I właśnie ten trzeci element jest źródłem największego sporu.
Gdzie leży konflikt konstytucyjny.
W polskim systemie prawnym istnieje zasada, która dla wielu osób jest intuicyjna, ale w praktyce bardzo istotna - zobowiązania finansowe państwa o istotnej skali wymagają podstawy ustawowej. Dlatego, jeśli ustawa istnieje - rząd działa w jej ramach, ale jeśli ustawa została zawetowana przez Prezydenta RP i nie została ponownie uchwalona, to tej podstawy formalnie nie ma. I właśnie tutaj pojawia się pytanie, czy da się uruchomić realne zobowiązanie finansowe państwa inną drogą niż ustawa?
Co może zrobić prezydent - i czego nie może.
Wbrew potocznemu wyobrażeniu, weto nie jest przyciskiem blokującym całe państwo. Prezydent może zawetować ustawę, może skierować sprawę do kontroli konstytucyjnej i może uruchomić debatę publiczną i polityczną. Ale nie może bezpośrednio zablokować każdej decyzji wykonawczej rządu, ani automatycznie zatrzymać działań podejmowanych na poziomie Unii Europejskiej. Dlatego system nie działa jak jeden ręczny hamulec, tylko jak zestaw wielu, często wolniejszych mechanizmów kontroli.
Co może zrobić rząd mimo weta.
Rząd z kolei działa w innym obszarze kompetencji. Prowadzi politykę zagraniczną i finansową, reprezentuje państwo w instytucjach UE i może podejmować decyzje wykonawcze. Dlatego może próbować wyrazić zgodę na SAFE na poziomie UE. Uruchomić mechanizmy finansowania. Wykorzystać instytucje pośrednie (np. BGK) i argumentować, że to nie jest klasyczna ustawa budżetowa. I tu właśnie powstaje spór, czy to jeszcze legalna elastyczność systemu, czy już obejście Konstytucji?
Najważniejsze pytanie: czy powstaje dług bez zgody ustawy?
To jest sedno całego sporu, bo możliwe są dwa scenariusze:
Scenariusz pierwszy - zobowiązanie warunkowe.
Podpis, to zgoda polityczna. Pieniądze zostaną uruchamiane dopiero po spełnieniu warunków krajowych a to oznacza brak natychmiastowego długu publicznego. W tym wariancie Konstytucja nie jest formalnie ominięta, bo skutki finansowe jeszcze nie powstają.
Scenariusz drugi - natychmiastowe zobowiązanie finansowe.
Środki zostają uruchomione od razu. Państwo staje się dłużnikiem pomimo braku ustawy krajowej, czyli wymogu konstytucyjnego. Wtedy pojawia się bardzo poważny problem, czyli naruszenie zasady ustawowej kontroli nad zobowiązaniami finansowymi państwa.
A jeśli Trybunał powie później, że to było niezgodne z Konstytucją?
Nawet jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna później, że sposób działania był niekonstytucyjny, to nie działa to jak cofnięcie czasu. Nie usuwa automatycznie skutków finansowych wobec zewnętrznych wierzycieli a co najważniejsze, nie kasuje już zaciągniętego zobowiązania. W praktyce oznacza to rozdzielenie wewnętrznej legalności (Konstytucja) i zewnętrznej odpowiedzialności finansowej państwa.
Najważniejsze pytanie.
Ten spór nie dotyczy tylko SAFE. Dotyczy czegoś dużo większego:
Czy w systemie demokratycznym istnieje realna kontrola nad tym, jak państwo zaciąga dług w imieniu obywateli?
Bo formalnie rząd działa w ich imieniu, parlament ustanawia ramy a prezydent kontroluje zgodność ustaw. Ale w praktyce decyzje finansowe coraz częściej wynikają z wielopoziomowych mechanizmów (kraj, UE, instytucje pośrednie).
Najważniejsze pytanie obywatelskie.
I tu dochodzimy do sedna. Czy obywatele mają jeszcze wpływ na to, kto i jak zaciąga zobowiązania w ich imieniu? Odpowiedź, wbrew pozorom, wcale nie jest zero-jedynkowa. Tak - mają wpływ poprzez wybory parlamentarne, poprzez kontrolę rządu i prezydenta, jak również poprzez instytucje kontroli (Trybunał, NIK, parlament). Ale wpływ ten działa pośrednio i często z opóźnieniem, a nie jako bieżąca kontrola każdej decyzji finansowej.
O co tu naprawdę chodzi?
W centrum tego sporu nie stoi jeden dokument SAFE, ani jedna umowa, ani nawet konkretna kwota. Stoi pytanie znacznie bardziej fundamentalne:
czy państwo może podejmować zobowiązania finansowe w imieniu obywateli szybciej, niż system prawny jest w stanie je zatrzymać lub zweryfikować?
Bo jeśli odpowiedź brzmi tak - wtedy spór nie dotyczy już tylko polityki. Dotyczy równowagi między skutecznością państwa a kontrolą demokratyczną. Państwo nie działa poza kontrolą prawa, ale działa w systemie, w którym kontrola nie zawsze jest natychmiastowa a decyzje finansowe mogą wyprzedzać ocenę ich legalności.
I właśnie dlatego piątek nie jest tylko dniem podpisu jednej umowy. Jest testem tego, jak w praktyce działa granica między władzą wykonawczą, Konstytucją i realną kontrolą obywateli nad finansami państwa.
Rozumiem frustrację Hornblower , ale w Twoim komentarzu jest sporo uogólnień, które nie oddają realnego stanu prawnego.
1. „Bantustan” i brak państwa prawa.
To jest ocena polityczna, nie opis rzeczywistości. W Polsce jednak nadal obowiązuje Konstytucja. Działają instytucje (Trybunał Konstytucyjny, sądy, parlament) i odbywają się realne wybory. Problemem jest skuteczność i tempo działania, a nie całkowity brak systemu.
2. Prawo UE vs prawo krajowe.
Nie ma prostej zasady, że UE zawsze jest nad Konstytucją. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoi na stanowisku pierwszeństwa prawa UE, ale Konstytucja RP pozostaje najwyższym prawem w kraju (art. 8). Tego akurat nie przekazaliśmy Brukseli i np. dzisiejszy wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie nakazu zatrudnienie niezaprzysiężonych sędziów TK możemy spokojnie wrzucić do kosza. W praktyce jest tylko spór prawny, a nie żadna utrata kontroli.
3. Czy UE „nakłada podatki i zaciąga długi za Polskę”.
Nie wprost. Decyzja o zasobach własnych UE została przyjęta przez państwa członkowskie, w tym Polskę za zgodą parlamentu i z udziałem Prezydent RP. To była decyzja polityczna państwa, a nie narzucone odebranie suwerenności.
4. Czy dług może powstać bez ustawy.
To jest sedno sporu i tu nie ma oczywistej odpowiedzi tak/nie. Jeśli powstaje klasyczne zobowiązanie państwa,to powinna być ustawa. Jeśli jednak rząd próbuje to obejść inną konstrukcją, to mamy tylko spór konstytucyjny i to właśnie rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny
5. Czy obywatele nie mają żadnego wpływu?
To zbyt daleko idące. Mają wpływ poprzez wybory, poprzez presję społeczną i polityczną, i poprzez instytucje kontroli. Niestety jest to wpływ pośredni i często opóźniony i to rodzi frustrację.
Najuczciwsze podsumowanie. System ma realne problemy (polityzacja, opóźnienia, spory), ale nie jest tak, że nie ma prawa i wszystko jest dowolne. Jesteśmy w sporze konstytucyjnym o granice władzy, ale nie w sytuacji całkowitej utraty kontroli przez państwo i obywateli. Innymi słowy, to nie jest brak systemu, tylko system, który działa niedoskonale i jest pod silną presją polityczną.
mjk1, to naprawdę nie jest frustracja, tylko opis rzeczywistości. Ale nie o to chodzi, to wszak subiektywna ocena każdego z nas. Co innego mnie dziwi. Otóż, przypisujesz mi stwierdzenia, których nie wyartykułowałem. Nie napisałem przecież, że w naszym bantustanie zauważam całkowity brak systemu. Napisałem, że jest nieudolny, niewydolny i skorumpowany. Nie napisałem, że ustawa o zasobach własnych UE została nam narzucona. Napisałem, że przepchał ją PiS w sojuszu z Lewicą towarzysza Czarzastego, dla naszego i umiłowanej Ojczyzny dobra rzecz jasna. Itd., itp.
System ma problemy, to fakt. Nie zgadzam się natomiast, że jesteśmy w sporze konstytucyjnym o granicę władzy. ja osobiście nie jestem, co ważne, nikt mnie o zdanie nie pytał i nie zapyta, bo i po co. Podobnie jak reszty obywateli naszego bantustanu. System jest rozpieprzany nie z powodu sporów o pryncypia. Jest rozwalany przez dwa polityczne gangi w walce o pieniądze i wpływy. Które na dzień dzisiejszy gwarantuje wypełnianie w podskokach poleceń i życzeń Naszych Najważniejszych i Naszych Mniej Ważnych Sojuszników. Cały problem w tym, że dla każdej z dwóch stron politycznej wojny w naszym bantustanie, pański stół z resztkami i ochłapami jest w innym pokoju. I tyle.
Ja też cały czas powtarzam, że Nawrocki nie za wiele może, bo nie ma poparcia ani w koalicji ani w opozycji, ani niestety w społeczeństwie. Przynajmniej kierownictwie tych wszystkich formacji. I za to jestem tu wyzywany od niemieckich trolli po ruskie onuce. Nikt nie chce przyjąć do wiadomości, że Nawrocki nikomu nie pasuje i obawiam się, że nie za wiele może. Zobaczymy czy cokolwiek zrobi. Do piątku jeszcze trochę czasu pozostało.