Czy państwo może zaciągać zobowiązania bez zgody prezydenta - i czy obywatele mają jeszcze kontrolę nad tym, co dzieje się w ich imieniu?
W piątek może dojść do jednego z najbardziej napiętych momentów w ostatnim sporze o granice władzy w Polsce: rząd zapowiada podpisanie unijnego instrumentu SAFE (Security Action for Europe) oraz uruchomienie finansowania, mimo że ustawa wdrażająca została zawetowana przez Prezydenta RP. W centrum sporu nie jest już tylko sama polityka obronna ani nawet sama Unia Europejska. Pytanie jest dużo głębsze i bardziej fundamentalne.
Kto w Polsce realnie decyduje o zaciąganiu zobowiązań finansowych w imieniu obywateli i czy istnieją jeszcze skuteczne hamulce, kiedy polityczny impet idzie w stronę szybkiego działania?
Co rząd zapowiada - i dlaczego to budzi napięcie.
Według publicznych zapowiedzi, rząd ma podpisać udział Polski w mechanizmie SAFE. Ma to zrobić poprzez ministrów (obrony i finansów), i - co najważniejsze - ma uruchomić finansowanie, mimo że ustawa krajowa została zablokowana wetem prezydenta. W praktyce oznacza to próbę działania w schemacie: szybka decyzja wykonawcza z wykorzystaniem mechanizmu unijnego i pominięciem zablokowanej ścieżki ustawowej. I właśnie ten trzeci element jest źródłem największego sporu.
Gdzie leży konflikt konstytucyjny.
W polskim systemie prawnym istnieje zasada, która dla wielu osób jest intuicyjna, ale w praktyce bardzo istotna - zobowiązania finansowe państwa o istotnej skali wymagają podstawy ustawowej. Dlatego, jeśli ustawa istnieje - rząd działa w jej ramach, ale jeśli ustawa została zawetowana przez Prezydenta RP i nie została ponownie uchwalona, to tej podstawy formalnie nie ma. I właśnie tutaj pojawia się pytanie, czy da się uruchomić realne zobowiązanie finansowe państwa inną drogą niż ustawa?
Co może zrobić prezydent - i czego nie może.
Wbrew potocznemu wyobrażeniu, weto nie jest przyciskiem blokującym całe państwo. Prezydent może zawetować ustawę, może skierować sprawę do kontroli konstytucyjnej i może uruchomić debatę publiczną i polityczną. Ale nie może bezpośrednio zablokować każdej decyzji wykonawczej rządu, ani automatycznie zatrzymać działań podejmowanych na poziomie Unii Europejskiej. Dlatego system nie działa jak jeden ręczny hamulec, tylko jak zestaw wielu, często wolniejszych mechanizmów kontroli.
Co może zrobić rząd mimo weta.
Rząd z kolei działa w innym obszarze kompetencji. Prowadzi politykę zagraniczną i finansową, reprezentuje państwo w instytucjach UE i może podejmować decyzje wykonawcze. Dlatego może próbować wyrazić zgodę na SAFE na poziomie UE. Uruchomić mechanizmy finansowania. Wykorzystać instytucje pośrednie (np. BGK) i argumentować, że to nie jest klasyczna ustawa budżetowa. I tu właśnie powstaje spór, czy to jeszcze legalna elastyczność systemu, czy już obejście Konstytucji?
Najważniejsze pytanie: czy powstaje dług bez zgody ustawy?
To jest sedno całego sporu, bo możliwe są dwa scenariusze:
Scenariusz pierwszy - zobowiązanie warunkowe.
Podpis, to zgoda polityczna. Pieniądze zostaną uruchamiane dopiero po spełnieniu warunków krajowych a to oznacza brak natychmiastowego długu publicznego. W tym wariancie Konstytucja nie jest formalnie ominięta, bo skutki finansowe jeszcze nie powstają.
Scenariusz drugi - natychmiastowe zobowiązanie finansowe.
Środki zostają uruchomione od razu. Państwo staje się dłużnikiem pomimo braku ustawy krajowej, czyli wymogu konstytucyjnego. Wtedy pojawia się bardzo poważny problem, czyli naruszenie zasady ustawowej kontroli nad zobowiązaniami finansowymi państwa.
A jeśli Trybunał powie później, że to było niezgodne z Konstytucją?
Nawet jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna później, że sposób działania był niekonstytucyjny, to nie działa to jak cofnięcie czasu. Nie usuwa automatycznie skutków finansowych wobec zewnętrznych wierzycieli a co najważniejsze, nie kasuje już zaciągniętego zobowiązania. W praktyce oznacza to rozdzielenie wewnętrznej legalności (Konstytucja) i zewnętrznej odpowiedzialności finansowej państwa.
Najważniejsze pytanie.
Ten spór nie dotyczy tylko SAFE. Dotyczy czegoś dużo większego:
Czy w systemie demokratycznym istnieje realna kontrola nad tym, jak państwo zaciąga dług w imieniu obywateli?
Bo formalnie rząd działa w ich imieniu, parlament ustanawia ramy a prezydent kontroluje zgodność ustaw. Ale w praktyce decyzje finansowe coraz częściej wynikają z wielopoziomowych mechanizmów (kraj, UE, instytucje pośrednie).
Najważniejsze pytanie obywatelskie.
I tu dochodzimy do sedna. Czy obywatele mają jeszcze wpływ na to, kto i jak zaciąga zobowiązania w ich imieniu? Odpowiedź, wbrew pozorom, wcale nie jest zero-jedynkowa. Tak - mają wpływ poprzez wybory parlamentarne, poprzez kontrolę rządu i prezydenta, jak również poprzez instytucje kontroli (Trybunał, NIK, parlament). Ale wpływ ten działa pośrednio i często z opóźnieniem, a nie jako bieżąca kontrola każdej decyzji finansowej.
O co tu naprawdę chodzi?
W centrum tego sporu nie stoi jeden dokument SAFE, ani jedna umowa, ani nawet konkretna kwota. Stoi pytanie znacznie bardziej fundamentalne:
czy państwo może podejmować zobowiązania finansowe w imieniu obywateli szybciej, niż system prawny jest w stanie je zatrzymać lub zweryfikować?
Bo jeśli odpowiedź brzmi tak - wtedy spór nie dotyczy już tylko polityki. Dotyczy równowagi między skutecznością państwa a kontrolą demokratyczną. Państwo nie działa poza kontrolą prawa, ale działa w systemie, w którym kontrola nie zawsze jest natychmiastowa a decyzje finansowe mogą wyprzedzać ocenę ich legalności.
I właśnie dlatego piątek nie jest tylko dniem podpisu jednej umowy. Jest testem tego, jak w praktyce działa granica między władzą wykonawczą, Konstytucją i realną kontrolą obywateli nad finansami państwa.
To nie działa tak, że prezydent może unieważnić dług jednym oświadczeniem. Nawet jeśli prezydent uważa, że coś jest niezgodne z Konstytucją, to ostatecznie rozstrzyga to Trybunał Konstytucyjny i to zwykle po fakcie.
Druga kluczowa sprawa, trzeba odróżnić prawo krajowe od zobowiązań zewnętrznych. Nawet jeśli w Polsce uznano by, że procedura była wadliwa, to wobec Unii Europejskiej czy instytucji finansowych Polska nadal jest traktowana jako dłużnik, jeśli pieniądze zostaną wypłacone. Dlatego ostrzeżenie dla kredytodawców ma znaczenie polityczne, ale nie oznacza automatycznie nieważności umowy.
Reasumując, można dyskutować, czy to jest zgodne z Konstytucją, ale nie można zakładać, że dług po prostu nie będzie istniał.
To sytuacja podobna do tej, w której zarząd spółdzielni mieszkaniowej bierze na konto spółdzielni kredyt bez zgody rady nadzorczej i niezgodnie ze statutem spółdzielni, który mówi, że tak duże pożyczki muszą być zatwierdzone przez Walne Zebranie Członków. Prawie - identyczna.
Z tą różnicą, że gdyby jakiś cwany prezes wziął taką pożyczkę na konto sp-ni, to rada nadzorcza natychmiast złożyłaby zawiadomienie o przestępstwie do najbliższego prokuratora, albo sądu z wnioskiem o zatrzymanie malwersanta, unieważnienie umowy i obciążenie prezesa kosztami całego zamieszania. Sąd nie miałby żadnych problemów z wydaniem wyroku.
Kto ma wstrzymać oczywiste bezprawie, czyli umowę kredytową SAFE? Ja, ani żaden zwykły obywatel nie ma prawa składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, czy Trybunału Stanu. Ale nawet gdybym miała, to co te trybunały mogą zrobić? Czy mogą zamknąć Tuska i cały rząd?
Albo załóżmy, że jeden, albo wielu obywateli poinformuje prokuraturę, że oto rząd D. Tuska ma zamiar wziąć na konto każdego obywatela wielki kredyt bez zgody kogokolwiek. Jeśli podzielić kwotę kredytu przez ludzi płacących podatki (pracujących, czy osiągających inne dochody) to są wielkie pieniądze! Może powinniśmy to zrobić? Złożyć zawiadomienia przeciwko Tuskowi, jako oszustowi. Ciekawe co może zrobić prokuratura w takim razie. Jeśli nic, to znaczy, że cała konstytucja jest o k.d.p. i jako akt zaprojektowany przez rząd L. Millera i prezydenta Kwaśniewskiego (SLD, czyli PZPR, czyli ruska agentura dokładnie tak jak Czarzasty) zawiera bezkarność dla władzy, która działa na szkodę Polski.